Podstawowym narzędziem polityki rolnej w krajach Unii Europejskiej są działania administracyjne władz publicznych. Każdy rolnik doświadcza tego na co dzień. Co roku tysiące decyzji administracyjnych adresowane są do osób prowadzących gospodarstwa rolne. Rejestracja gospodarstwa, przyznanie płatności obszarowych, przyznanie kwoty mlecznej, dotacje na modernizację gospodarstwa, na różnicowanie działalności rolniczej, premie dla młodych rolników, to tylko część spraw administracyjnych, bez załatwienia których praktycznie niemożliwe jest prowadzenie nowoczesnego gospodarstwa rolnego.

Wokół rolnictwa wyrosły ogromne instytucje: Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Rynku Rolnego, inspekcje i organy kontrolne. Dzień w dzień tysiące urzędników wydaje decyzje adresowane do rolników na podstawie zagmatwanych i niezrozumiałych przepisów. Teraz to z nimi potykają się rolnicy w organach odwoławczych i sądach i pewnie dlatego spory sąsiedzkie zeszły na dalszy plan.

 

 

Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy administracji publicznej zawsze nosi w sobie cechy jednostronnych rozstrzygnięć. W państwie demokratycznym nie oznacza to wszakże wszechwładzy biurokracji nad obywatelami. Przystępując do Unii Europejskiej musieliśmy zagwarantować dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, w którym od wszelkich decyzji organów administracji służy odwołanie do organów wyższego stopnia. Ponadto dla spełnienia standardów europejskich konieczne było wprowadzenie dwuinstancyjnej sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych. W naszym systemie, po wyczerpaniu procedury odwoławczej w postępowaniu administracyjnym, można złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdzie stroną pozwaną jest organ administracji który wydał zaskarżoną decyzję. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego służy z kolei skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

 

 

Wydawać by się mogło, że tak szeroko rozbudowany system kontroli organów administracyjnych daje gwarancje ochrony interesów obywateli. W rzeczywistości sprawa nie przedstawia się tak różowo, istotniejsza jest bowiem efektywność systemu, niż wielość środków odwoławczych. W praktyce sprawiedliwość ferowana przez sądy administracyjne nie należy do zbyt rychliwych.

Po wyczerpaniu procedur odwoławczych w ramach postępowania administracyjnego, które trwa nieraz kilka miesięcy, strona może w terminie 30 dni złożyć skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kolejne trzydzieści dni od wniesienia skargi ma organ na przesłanie akt sprawy do sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Jeżeli skarga spełnia wszystkie wymogi formalne i została opłacona, sąd doręcza skarżącemu odpowiedź na skargę i wyznacza termin rozprawy. Jeżeli istnieje konieczność uzupełnienia braków formalnych sąd kieruje do strony stosowne wezwania i sprawa się przedłuża. Z uwagi na dużą ilość spraw w sądach administracyjnych, na termin rozprawy czeka się zwykle kilka tygodni.

Wydanie wyroku przez sąd administracyjny pierwszej instancji nie kończy postępowania. Trzeba czekać przynajmniej dwa tygodnie na sporządzenie przez sąd pisemnego uzasadnienia wyroku. Po doręczeniu wyroku wraz z uzasadnianiem musi minąć kolejne trzydzieści dni, w których strony mają prawo do złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopiero po upływie tego terminu wyrok się uprawomocnia.

Jeżeli jednak któraś ze stron złoży skargę kasacyjną, postępowanie trwa nadal i akta wędrują do Warszawy . Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym trzeba czekać nawet pół roku. Gdy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględni skargę kasacyjną, sprawa zwykle jest przekazywana do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Od wyroku tego sądu przysługuje kolejna skarga kasacyjna.

W naszym systemie prawnym brak jest procedur przyśpieszonego rozpatrywania spraw sądowo-administracyjnych, które ze swej istoty muszą być rozpatrzone jak najszybciej, bo inaczej nawet korzystne dla obywatela rozstrzygnięcie nie chroni jego interesów i jest raczej aktem sprawiedliwości historycznej niż realnym naprawieniem dokonanego przez organ administracji naruszenia prawa.

Wymownym przykładem są sprawy podatkowe, kiedy zrujnowanym przez urzędy skarbowe przedsiębiorcom sądy administracyjne po latach przyznają racje. Sprawami takimi są również sprawy rolników. Co komu przyjdzie z uchylenia po latach decyzji odmawiającej przyznania płatności na budowę płyty obornikowej, skoro program stuprocentowego finansowania tego rodzaju inwestycji został już dawno zakończony, a środki rozdysponowane? Pozostaje tylko wytoczenie sprawy cywilnej o odszkodowanie za szkodę spowodowaną bezprawnym działaniem organów administracji publicznej. Oznacza to kolejne miesiące lub lata spędzone w sądach.

 

 

Wygrana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie oznacza merytorycznego załatwienia sprawy. Skoro odmówiono nam płatności, sąd nam jej na pewno nie przyzna. Sądy administracyjne uchylają tylko zaskarżone decyzje lub stwierdzają ich nieważność, nie mogą natomiast orzekać co do istoty sprawy. Akta wracają więc do organu administracji, który wydał decyzję. To ten organ jest zobowiązany wykonać wyrok sądu administracyjnego czyli rozpatrzyć sprawę na nowo, bacząc na zalecenia sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. Przeprowadzone w następstwie wyroku sądu administracyjnego postępowanie przed organami administracji jest oczywiście dwuinstancyjne oraz otwiera drogę do dalszego postępowania administracyjno-sądowego w dwóch instancjach…. Sprawa może jeszcze toczyć się latami, co nie należy do rzadkości.

 

 

To co dotychczas napisałem nie napawa optymizmem. Czy mamy zatem do czynienia z tak nieefektywnym systemem sądowej kontroli administracji, że w ogóle nie warto z niego korzystać? Stanowczo odżegnuję się od takiego skrajnego poglądu, chociaż rozumiem tych, którzy rozgoryczeni wieloletnim oczekiwaniem na sprawiedliwość, taki pogląd głoszą. Oczywiste jest, że sądy administracyjne powinny kontrolować legalności decyzji pod kątem ich zgodności z prawem, a nie jest ich rzeczą rozstrzyganie merytoryczne poszczególnych spraw. Od tego są wyspecjalizowane organy administracji. Czy jednak to wszystko musi trwać tak długo? Czy nie warto byłoby się zastanowić nad skróceniem terminów do składania odwołań oraz terminów obiegu dokumentów? Czy na złożenie odpowiedzi na skargę oraz przesłanie akt do sądu potrzeba aż 30 dni? Czy nie celowe byłoby wytypowanie spraw, których rozpoznanie wymaga procedury przyśpieszonej? Na pewno warto byłoby popracować nad usprawnieniem postępowania sądowo-administracyjnego, podobnie jak to uczyniono w sprawach gospodarczych

Narzekając na sądy administracyjne trzeba jednak postawić sobie pytanie, co by było gdyby w ogóle nie było sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych? Urzędnicy nie lubią sadów administracyjnych i starają się uniknąć postępowania przed nimi. Perspektywa postępowania sądowego, w którym może być uchylona decyzja administracyjna, mimo wszystkich jego niedoskonałości działa dyscyplinująco na biurokratów. Przekłada się to na jakość orzecznictwa administracyjnego. Lepiej wnikliwie rozpatrzyć sprawę niż potem tłumaczyć się przed sądem.

 

 

Kilka lat temu, kiedy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznawała środki pomocowe na modernizację gospodarstw z Sektorowego Programu Operacyjnego (SPO) urzędnicy agencyjni lansowali pogląd, że do postępowań w sprawie przyznawania tych środków nie mają zastosowania przepisy prawa administracyjnego, bowiem ich działania nie są decyzjami administracyjnymi, lecz czynnościami przygotowującymi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Ten fałszywy pogląd szybko został zweryfikowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych, które uznały, że procedura przyznawania środków z SPO na podstawie umowy, składa się jednak z etapu wstępnej weryfikacji wniosków gdzie organ administracji wydaje rozstrzygnięcia władcze podlegające zaskarżaniu do sądów administracyjnych. Należy mieć na względzie, że sądową kontrolą są objęte nie tylko decyzje administracyjne, lecz wszelkie akty i czynności z zakresu administracji publicznej.

Orzecznictwo sądów administracyjnych, chociaż nie jest źródłem prawa, zawiera bezcenne wskazówki interpretacyjne dla stosowania skomplikowanych i zawiłych przepisów. Dotyczy to zwłaszcza orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Czytając wokandy sądów administracyjnych można zaobserwować, że spory odsetek spraw to sprawy rolników skarżących decyzje agencji rolnych. Nie raz urzędnicza buta i przekonanie o własnej nieomylności zostały tam poskromione.

Ostatnio wysłuchałem wyroku, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmawiającą przyznania rolnikowi płatności obszarowych. Powodem odmowy było wypełnienie wniosku o płatność nie na podstawie aktualnej instrukcji, lecz instrukcji z ubiegłego roku. Pokrzepiła mnie mądrość motywów tego rozstrzygnięcia, że nie instrukcja decyduje o prawach obywatela, lecz przepisy rangi ustawowej. Skoro nie zmieniły się przepisy, zmiana instrukcji nie ma żadnego znaczenia. Wreszcie kiedy przewodniczący składu orzekającego oświadczył, że sam wnikliwie zapoznał się z instrukcją, jednak niewiele z niej zrozumiał, bo tak jest zagmatwana, na sali sądowej zapanowała powszechna wesołość. Nie śmiał się tylko przedstawiciel agencji.